國辦發〔2020〕44號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，我國農業結構不斷優化，區域布局趨于合理，糧食生產連年豐收，有力保障了國家糧食安全，為穩定經濟社會發展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區也出現耕地“非糧化”傾向，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。各地區各部門要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，認真落實黨中央、國務院決策部署，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。經國務院同意，現提出以下意見。
一、充分認識防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的重要性緊迫性
（一）堅持把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務。隨著我國人口增長、消費結構不斷升級和資源環境承載能力趨緊，糧食產需仍將維持緊平衡態勢。新冠肺炎疫情全球大流行，國際農產品市場供給不確定性增加，必須以穩定國內糧食生產來應對國際形勢變化帶來的不確定性。各地區各部門要始終繃緊國家糧食安全這根弦，把穩定糧食生產作為農業供給側結構性改革的前提，著力穩政策、穩面積、穩產量，堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，不斷鞏固提升糧食綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，切實把握國家糧食安全主動權。
（二）堅持科學合理利用耕地資源。耕地是糧食生產的根基。我國耕地總量少，質量總體不高，后備資源不足，水熱資源空間分布不匹配，確保國家糧食安全，必須處理好發展糧食生產和發揮比較效益的關系，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須將有限的耕地資源優先用于糧食生產。各地區各部門要認真落實重要農產品保障戰略，進一步優化區域布局和生產結構，實施最嚴格的耕地保護制度，科學合理利用耕地資源，防止耕地“非糧化”，切實提高保障國家糧食安全和重要農產品有效供給水平。
（三）堅持共同扛起保障國家糧食安全的責任。我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事。各地區都有保障國家糧食安全的責任和義務，糧食主產區要努力發揮優勢，鞏固提升糧食綜合生產能力，繼續為全國作貢獻；產銷平衡區和主銷區要保持應有的自給率，確保糧食種植面積不減少、產能有提升、產量不下降，共同維護好國家糧食安全。
二、堅持問題導向，堅決防止耕地“非糧化”傾向
（四）明確耕地利用優先序。對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。耕地在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用于非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發展。
（五）加強糧食生產功能區監管。各地區要把糧食生產功能區落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生產功能區劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃，對耕地性質發生改變、不符合劃定標準的予以剔除并及時補劃。引導作物一年兩熟以上的糧食生產功能區至少生產一季糧食，種植非糧作物的要在一季后能夠恢復糧食生產。不得擅自調整糧食生產功能區，不得違規在糧食生產功能區內建設種植和養殖設施，不得違規將糧食生產功能區納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產功能區內超標準建設農田林網。
（六）穩定非主產區糧食種植面積。糧食產銷平衡區和主銷區要按照重要農產品區域布局及分品種生產供給方案要求，制定具體實施方案并抓好落實，扭轉糧食種植面積下滑勢頭。產銷平衡區要著力建成一批旱澇保收、高產穩產的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區要明確糧食種植面積底線，穩定和提高糧食自給率。
（七）有序引導工商資本下鄉。鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業化社會化服務等。盡快修訂農村土地經營權流轉管理辦法，督促各地區抓緊建立健全工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，強化租賃農地監測監管，對工商資本違反相關產業發展規劃大規模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發現要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。
（八）嚴禁違規占用永久基本農田種樹挖塘。貫徹土地管理法、基本農田保護條例有關規定，落實耕地保護目標和永久基本農田保護任務。嚴格規范永久基本農田上農業生產經營活動，禁止占用永久基本農田從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農田。利用永久基本農田發展稻漁、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養技術規范通則標準。推動制訂和完善相關法律法規，明確對占用永久基本農田從事林果業、挖塘養魚等的處罰措施。
三、強化激勵約束，落實糧食生產責任
（九）嚴格落實糧食安全省長責任制。各省、自治區、直轄市人民政府要切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，穩定糧食種植面積，將糧食生產目標任務分解到市縣。要堅決遏制住耕地“非糧化”增量，同時對存量問題摸清情況，從實際出發，分類穩妥處置，不搞“一刀切”。國家發展改革委、農業農村部、國家糧食和儲備局等部門要將防止耕地“非糧化”作為糧食安全省長責任制考核重要內容，提高糧食種植面積、產量和高標準農田建設等考核指標權重，細化對糧食主產區、產銷平衡區和主銷區的考核要求。嚴格考核并強化結果運用，對成績突出的省份進行表揚，對落實不力的省份進行通報約談，并與相關支持政策和資金相銜接。
（十）完善糧食生產支持政策。落實產糧大縣獎勵政策，健全糧食主產區利益補償機制，著力保護和調動地方各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產功能區政策支持力度，相關農業資金向糧食生產功能區傾斜，優先支持糧食生產功能區內目標作物種植，加快把糧食生產功能區建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田。加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農場、農民合作社發展糧食適度規模經營，大力推進代耕代種、統防統治、土地托管等農業生產社會化服務，提高種糧規模效益。完善小麥稻谷最低收購價政策，繼續實施稻谷補貼和玉米大豆生產者補貼，繼續推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點。積極開展糧食生產薄弱環節機械化技術試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區農田宜機化改造。支持建設糧食產后烘干、加工設施，延長產業鏈條，提高糧食經營效益。
（十一）加強耕地種糧情況監測。農業農村部、自然資源部要綜合運用衛星遙感等現代信息技術，每半年開展一次全國耕地種糧情況監測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。各地區要對本區域耕地種糧情況進行動態監測評價，發現問題及時整改，重大情況及時報告。定期對糧食生產功能區內目標作物種植情況進行監測評價，實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數據庫。
（十二）加強組織領導。各省、自治區、直轄市人民政府要按照本意見要求，抓緊制定工作方案，完善相關政策措施，穩妥有序抓好貫徹落實，于2020年年底前將有關落實情況報國務院，并抄送農業農村部、自然資源部。各有關部門要按照職責分工，切實做好相關工作。農業農村部、自然資源部要會同有關部門做好對本意見執行情況的監督檢查。
國務院辦公廳
2020年11月4日